Dado que en el país no existe un consenso sobre la crítica situación actual -la crisis- sus causas y menos en cuanto a las propuestas o medidas para superarla, elaboré y envié un Memorándum dirigido al ministro de Economía y Finanzas Públicas, Dr. Marcelo Montenegro.
Los objetivos buscados son los siguientes. Primero, proponer un punto de partida mínimo común centrado en el corto plazo y la crisis económica, caracterizada por la coexistencia de una crisis cambiaria junto a una crisis fiscal. Segundo, discutir la viabilidad de algunas medidas que actualmente circulan en el ámbito fiscal y cambiario. Tercero, buscar una propuesta mínima común, aprobada por un Acuerdo Mínimo Nacional, centrada en un Fondo de Estabilización y Reservas y otras medidas complementarias.
Las conclusiones y recomendaciones del Memorándum se presentan primicialmente en esta oportunidad.
La necesidad de un punto de partida común
No hay consenso en el tipo de crisis que atraviesa la economía boliviana ni de sus causas, coexistiendo enfoques muy diversos y opuestos y, lo más preocupante, no hay un común denominador en las propuestas para salir de la situación en que estamos.
Es necesario reconocer que desde 2015 el Modelo Productivo Social Comunitario (MPSC) ha sufrido un tránsito de una fase de auge entre 2006-2014, en que dio cumplimiento a los objetivos de política económica inclusiva con superávits mellizos en cuenta corriente y fiscal, así como reducción de la pobreza y la desigualdad, hacia una fase de declive, con un cumplimiento parcial de los objetivos de política económica en lo que se refiere a inflación de un dígito, bajo desempleo, crecimiento moderado del PIB, reducción de la extrema pobreza y la desigualdad, pero con el eslabón débil como es la continua y acelerada pérdida de reservas internacionales con déficits mellizos en cuenta corriente de balanza de pagos (Saldo CC) y en el balance fiscal, que han derivado en la actual situación crítica de divisas y combustibles (Cuadro 1).
La continuación y profundización de la escasez de divisas ha conducido a la actual crisis cambiaria, que se da en un contexto de una crisis fiscal como producto de déficits fiscales consecutivos y elevados, que se arrastran desde 2014, a la que se suma la escasez actual de combustibles que aumentó la sensación térmica de crisis.
La crisis cambiaria es resultante de un fuerte shock externo adverso de precios que se inició en 2014-2016, seguido de un shock interno de la oferta exportadora de hidrocarburos de YPFB, principal y único ofertante obligatorio de divisas y un fuerte demandante de divisas por importaciones de combustibles, en un contexto de disminución de la participación de las exportaciones del sector estatal de casi la mitad a un cuarto del total exportado en 2023. El shock externo y el interno generaron flujos netos negativos de divisas que levantaron de facto el ancla cambiaria de la peor manera, rompiendo su vínculo con el control de la inflación.
La tormenta perfecta se da porque la crisis cambiaria está en medio de una crisis fiscal, porque ya se había levantado el ancla fiscal desde 2014, al registrar seguidos déficits cuyo nivel se acentuó por la crisis del COVID en 2020, al alcanzar un máximo de 12,2% del PIB, pero que luego siguió con saldos negativos en torno a un 9,1% del PIB entre 2021-2023, y se estima que continuarán en 2024.
El financiamiento de los déficits fiscales implicó, por una parte, una expansión desmesurada del crédito interno del BCB al sector público, de 9,7% en 2019 a 20,8% del PIB en 2020, para dispararse en 2023 a un 31,5% del PIB. Por otra parte, la deuda interna del TGN, de la cual la deuda con el BCB es un 60%, trepó de 15,7% del PIB en 2019 a 42,7% del PIB a octubre de 2023. Así, el financiamiento del déficit fiscal derivó en el crecimiento desmesurado de la deuda interna pública, de manera que la deuda total pública se ha casi duplicado: de un 43,8% del PIB en 2019 a un 76% a octubre de 2023, último dato disponible.
Crisis de divisas, devaluación y Fondo de Estabilización
La crisis de divisas NO es un problema de un déficit comercial elevado ni persistente que se resolvería solo con la devaluación, puesto que está relacionada con la caída en el volumen de exportaciones del sector estatal exportador y el aumento de importaciones de combustibles. La oferta de exportación presenta una baja elasticidad frente a las variaciones del precio unitario de exportación y del tipo de cambio y, a su vez, la demanda de importaciones no es muy sensible al aumento del tipo de cambio en el corto plazo.
El mayor problema NO son los saldos en cuenta corriente de balanza de pagos sino en la cuenta financiera y, especialmente, los saldos no registrados (contrabando, salida de capitales) equivalentes a 3,8% del PIB en 2023, el doble del déficit de balanza de pagos en cuenta corriente. Influyen en el no retorno de divisas y en la salida de capitales el diferencial de tasas de interés y el riesgo de tipo de cambio (la tasa de interés equivalente en dólares). Por tanto, la brecha cambiaria, que en realidad expresa dicha tasa, disminuyó la entrada de divisas del sector privado y aumentó la salida de capitales, y mientras no se logre un shock de recursos o confianza, cualquier modificación del tipo de cambio no necesariamente conducirá a una eliminación del tipo de cambio paralelo.
Por tanto, en la situación actual, si se mueve el tipo de cambio oficial sin un respaldo sólido de reservas internacionales, se entraría a perseguir al dólar no oficial, tal como en la crisis de 1982, dando recién lugar a una espiral inflacionaria.
El prerrequisito sine qua non es contar con un Fondo de Estabilización y Reservas (FER), que se adjunta en el Memorándum, antes de realizar las medidas de ajuste fiscal y monetario, en sentido contrario a la receta del Fondo Monetario Internacional (FMI), que primero obliga al ajuste fiscal y monetario y después recién da a cuentagotas financiamiento externo sujeto a condicionalidad. Se tiene que hacer un ajuste fiscal y monetario de todas maneras, con FMI o sin FMI, pero no antes de contar con recursos de financiamiento externo similar al Plan Eder aplicado en la estabilización en 1956.
Ajuste fiscal, con o sin FMI
El desequilibrio fiscal NO está asociado a los gastos corrientes sino está más relacionado con los gastos de capital (que han sido el motor del modelo) y, en especial, está correlacionado con el nivel de la inversión pública, por lo que el ajuste fiscal terminará afectando la inversión pública y a las empresas estatales.
Cuando se habla en la oposición de reducir el Gasto Fiscal, hay que tener muy en cuenta que el Gasto Público Social representó en promedio un 55% del Gasto Público Total. Además, NO es culpable de la expansión del gasto total, puesto que su peso aumentó en 3,7 puntos porcentuales (pp), mientras que en términos del PIB en 2,4 pp. El aumento se dio en las transferencias directas condicionadas en efectivo como el Bono Juancito Pinto, Juana Azurduy y la Renta Dignidad que sumaron en 2023 Bs5.156 millones, equivalentes a un 1,6% del PIB.
Con el objetivo de atenuar el ajuste fiscal, especialmente por sus efectos en la inversión pública y el gasto social, así como en la pobreza y equidad, se sugiere establecer en el Programa Fiscal Financiero la meta de déficit corriente cero y disminuir el déficit fiscal global de un 10% a un 3,4% del PIB en 2025, como también propuso el Dr. Juan Antonio Morales (1), lo que significaría volver al nivel que tuvo en 2014 antes del declive.
Es claro que reducir o eliminar subvenciones a combustibles equivale a un «impuesto gasolinario» y hay varias propuestas de modalidades, como del Dr. Rolando Morales (2); sin embargo, previamente hay que asegurar la disponibilidad y la logística de oferta en un marco de credibilidad y de confianza.
En el Programa Fiscal Financiero se debe recortar el Crédito Interno del BCB de un 31,5% del PIB en 2023 a un 9,7% del PIB en 2025 y fijar un límite explícito a la deuda interna del TGN de manera de evitar su descontrol y mantener el nivel de Inversión Pública en torno al 7% del PIB y revisar la destinada a «sectores productivos».
Deberían congelarse los préstamos del BCB a Empresas Estratégicas, que representan el 11,6% del PIB, delimitar el ámbito de empresas estratégicas o retornar al ámbito del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011 y evaluar su viabilidad.
Finalmente, para enfrentar la crítica situación actual que requieren de acciones urgentes e inmediatas, se requerirán no solo de buenas políticas y un acuerdo político consensuado, sino también de la buena suerte.
(1) Juan Antonio Morales (2024). Crisis económicas en Bolivia. Tierra.
(2) Rolando Morales Anaya. Análisis de la crisis y estrategias de recuperación. Conferencia virtual.