En los últimos años, la política industrial ha ganado fuerza en todo el mundo en medio de crecientes tensiones geopolíticas, preocupaciones de seguridad, cambio climático y cuellos de botella en las cadenas de suministro. La investigación del Fondo Monetario Internacional y Global Trade Alert identificó más de 2.500 intervenciones de política industrial en 2023. La ola actual de políticas industriales difiere de las anteriores en varios aspectos. En primer lugar, la política industrial, que antes era prominente en las economías en desarrollo y emergentes, ahora está más concentrada en las economías desarrolladas y China, y estas regiones representan más de la mitad de las intervenciones. En segundo lugar, la política industrial se ha vinculado estrechamente con el desarrollo de sectores con bajas emisiones de carbono y tecnologías limpias destinadas a la mitigación del cambio climático. Si bien la competitividad fue el principal impulsor de un tercio de estas políticas en 2023, la mitigación del cambio climático, la seguridad y la resiliencia de la cadena de suministro representaron los otros dos tercios.
Política industrial verde
El término «política industrial verde» ha surgido para describir las políticas centradas en el desarrollo de sectores con bajas emisiones de carbono y tecnologías limpias. Estas políticas tienen como objetivo acelerar la transición energética, reducir las emisiones y cumplir los objetivos climáticos. Algunos ejemplos son la Ley de Reducción de la Inflación de los Estados Unidos (IRA), el Pacto Verde de la UE y la iniciativa Made in China 2025 de China. Estas políticas no solo tienen como objetivo mejorar la competitividad económica, sino que también persiguen objetivos ambientales, en particular la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y el aumento de la seguridad de la cadena de suministro para las tecnologías limpias.
A pesar de la particularidad actual de las políticas industriales, las herramientas utilizadas para apoyar el desarrollo de nuevos sectores siguen siendo en gran medida inalteradas. Estas herramientas incluyen subsidios, subvenciones, apoyo a la investigación y el desarrollo (I+D), barreras comerciales, préstamos a bajo interés, créditos fiscales, requisitos de contenido local, normas, regulaciones, contratación pública y asociaciones público-privadas. Cada vez se utilizan más nuevas herramientas, como las tarifas de alimentación y los contratos por diferencia, para promover la generación de energía renovable. Estas medidas tienen como objetivo incentivar la inversión en sectores con bajas emisiones de carbono fomentando la I+D, la innovación y atrayendo capital privado. Al inducir efectos de aprendizaje, estas políticas ayudan a ampliar las tecnologías limpias, reducir los costos y acelerar la transición energética. También crean una carrera competitiva para mejorar los costos de las tecnologías limpias.
Precio del carbono
Curiosamente, los mecanismos de fijación de precios del carbono, como los impuestos al carbono o los esquemas de comercio de emisiones (ETS), no son una característica destacada de estas políticas industriales verdes. Si bien el precio del carbono es un elemento central de la política ambiental para internalizar el costo de las emisiones, sigue siendo menos importante en la ola actual de políticas industriales. En 2023, los esquemas de fijación de precios del carbono cubrieron solo alrededor del 23% de las emisiones globales de GEI. Los países de altos ingresos, especialmente en la UE, obtuvieron la mayor parte de los ingresos a partir de la fijación de precios del carbono, mientras que los países en desarrollo se quedaron atrás en la imposición de precios elevados del carbono.
Depender únicamente de la fijación de precios del carbono para cumplir objetivos climáticos ambiciosos, especialmente dentro del marco temporal del Acuerdo de París, puede ser insuficiente. Los impuestos al carbono o los sistemas de comercio de emisiones pueden resultar políticamente inviables para muchos gobiernos, en particular en los países en desarrollo, donde los costos de la energía y los niveles de ingresos hacen que la asequibilidad sea un problema acuciante. Además, los mercados de carbono siguen estando fragmentados y volátiles, lo que impide que se emitan señales de inversión estables. Hasta que los costos de las tecnologías limpias disminuyan gracias al desarrollo y la ampliación de la escala tecnológica, la fijación de precios del carbono seguirá siendo solo un componente de una combinación más amplia de políticas.
Diseño de una política industrial verde
Las políticas industriales verdes, si bien son esenciales para avanzar en la transición energética, también pueden crear distorsiones que afecten negativamente el ritmo y el costo de la transición. Por lo tanto, es necesario diseñar políticas con cuidado para evitar ineficiencias y costos excesivos.
Otro desafío es que los mecanismos de apoyo del gobierno pueden introducir complejidad regulatoria y nuevos riesgos, incluyendo la posibilidad de reversiones de políticas y la erosión de la rentabilidad a medida que expiran los subsidios. Las políticas industriales también pueden conducir a efectos de «encadenamiento», donde ciertas tecnologías se arraigan incluso si son ineficientes, lo que dificulta su eliminación gradual. Además, estas políticas pueden contribuir al proteccionismo y a mayores barreras comerciales, lo que puede socavar el sistema de comercio global y la inversión transfronteriza. Esto podría resultar en mayores costos de tecnología limpia, cooperación tecnológica lenta y menor productividad, todo lo cual obstaculiza la transición energética.
Dinámica geopolítica
El auge de las políticas industriales verdes ha llevado a una nueva dinámica geopolítica, con países como China reestructurando las cadenas de suministro para energía solar, eólica, baterías y vehículos eléctricos. Las reducciones de costos de China en estos sectores pueden impulsar el despliegue global de tecnologías limpias, pero también podrían socavar industrias en otros países y generar preocupaciones sobre seguridad, competitividad y pérdida de empleos. En respuesta, Estados Unidos y la UE han implementado políticas industriales verdes e impuesto barreras comerciales para proteger a las industrias locales, lo que llevó a China a reconfigurar sus cadenas de suministro. Si bien esto puede beneficiar a algunos países emergentes, se espera que el impacto general de estos cambios sea negativo debido al aumento de las ineficiencias y las mayores barreras comerciales.
Dentro del Norte Global, las políticas industriales verdes pueden alterar las relaciones, como lo demuestra la reacción de la UE al IRA estadounidense. La UE ha ajustado sus políticas, como la flexibilización de las normas sobre ayudas estatales, para apoyar a sus industrias en respuesta al IRA. De manera similar, el Sur Global puede enfrentar desafíos a medida que las políticas industriales verdes aumentan la competencia y limitan su capacidad para atraer inversiones en sectores con bajas emisiones de carbono. Los países en desarrollo pueden quedarse atrás en la carrera tecnológica, lo que exacerbará las desigualdades existentes en la transición energética global.
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Las políticas industriales verdes también pueden tensar las negociaciones internacionales sobre el clima. A medida que los países en desarrollo se enfrentan a una mayor competencia y dependencia de tecnologías limpias importadas, pueden aumentar las tensiones con respecto a las finanzas y la transferencia de tecnología. Esto podría conducir al surgimiento de «clubes» climáticos donde las naciones más ricas imponen sanciones, como impuestos fronterizos sobre el carbono, a los países rezagados. Estas políticas pueden complicar aún más las negociaciones sobre el clima, como se vio en la COP29, donde los desacuerdos sobre el apoyo financiero y los plazos de descarbonización fueron prominentes.